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MÍDIA
Eduardo Fagnani | No Outras Palavras
Vários analistas de diferentes matizes veem semelhanças entre a crise atual e as grandes crises vividas no século XX. É emblemático que o secretário-geral da OCDE, por exemplo, afirme que o momento requer “nível de ambição semelhante ao do Plano Marshall”, bem como visão “inspirada no New Deal, mas em escala planetária”, referindo-se à política intervencionista lançada pelo presidente dos EUA, Franklin D. Roosevelt, entre 1933 e 1938, para superar a “Grande Depressão” de 1929, e o plano lançado após a Segunda Guerra Mundial para reconstruir países europeus (Ayuso, 2020). Também é emblemático que Martin Wolf, comentarista-chefe de economia do tradicional Financial Times, tenha admitido o fim da “era Friedman” (1970/2020), apontando que, a partir de agora, a “cidadania” deveria ser a “ideia política” em torno da qual devem girar “a sociedade e a economia”. Segundo ele, “a primeira preocupação dos Estados democráticos é o bem-estar de todos seus cidadãos” (Wolf, 2020). Outro editorial do Financial Times fez referência à atualidade do Beveridge Report, documento clássico, publicado em 1942, que lançou as bases do moderno Welfare State inglês (Financial Times, 2020). Como se sabe, a finalidade grandiosa do informe era “abolir a necessidade”, pelo estabelecimento de um “mínimo nacional” sobre o qual se pudesse desenvolver a prosperidade. Em última instância, o plano era, apenas, “parte da luta contra os cinco gigantes malditos”: a necessidade física, a doença, a ignorância, a miséria e o ócio (Beveridge, 1942, p. 454-6).
No Brasil, a pandemia da Covid-19 chega ao país após sete anos de recessão e baixo crescimento econômico, que se mantinham em 2020, já antes da crise sanitária. Com ela, o país entra em “recessão profunda”, alertam os organismos internacionais, que preveem aumento expressivo do desemprego, da pobreza e da desigualdade. Neste cenário, as utopias de Beveridge têm atualidade, para que se repense a proteção social brasileira, objeto deste artigo. A Constituição Federal de 1988 encerra um ciclo inédito de democracia, ampliação dos espaços públicos e avanços na construção da cidadania social. Entretanto, o Estado Social nascente apresenta, desde o nascedouro, pelo menos duas limitações decisivas.
A primeira dessas limitações é que, a despeito das vertentes universalistas do novo Estado Social, ele acabou por proteger, especialmente, os trabalhadores do mercado formal com capacidade contributiva. A Previdência Social e o seguro-desemprego, por exemplo, são direitos garantidos exclusivamente aos trabalhadores com carteira assinada, salários iguais ou superiores ao piso do salário-mínimo e, portanto, com capacidade contributiva. Em grande medida, esse desenho refletia a etapa do capitalismo regulado no contexto da Segunda Revolução Industrial, marcada por relações de produção com elevada utilização de força de trabalho, em cenário de fortalecimento do papel dos sindicatos. Com a globalização e a hegemonia da doutrina neoliberal em escala global a partir dos anos de 1980, as relações de produção modificaram-se substancialmente, o que trouxe por consequência, dentre outras, o avanço progressivo das ocupações laborais precárias, informais e com baixo rendimento, que excluem da proteção ofertada pelo Estado Social a maior parte da classe trabalhadora. No plano interno, a reforma liberal do Estado, o ajuste macroeconômico ortodoxo e os retrocessos nos direitos trabalhistas e sociais impostos entre 1990-2005, e retomados a partir de 2015, também contribuíram para ampliar a exclusão – agravada, de forma exponencial, pela crise decorrente da pandemia.
A segunda limitação do Estado Social na concepção original é a sua base de financiamento muito restrita. A despeito de fatores históricos e estruturais específicos de cada formação social, os países capitalistas que obtiveram maior êxito relativo em seu processo de desenvolvimento combinaram tributação progressiva com regimes de Welfare State. A transferência da renda, pela tributação progressiva sobre altas rendas e grandes patrimônios, tornou-se requisito inafastável para financiar os programas de bem-estar. Mas no Brasil, ao contrário do que se viu nas nações desenvolvidas, o Estado Social, criado tardiamente, não veio acompanhado por tributação progressiva.
O Estado Social brasileiro e a proteção ao trabalhador inserido em ocupações precárias
Antes da pandemia, a situação do mercado de trabalho era dramática. Observe-se que no trimestre de dezembro de 2019 a fevereiro de 2020, o contingente da força de trabalho (pessoas ocupadas e desocupadas) totalizava cerca de 106,1 milhões de pessoas. Desse montante, 59,6 milhões eram desempregados ou ocupados em empregos precários (além de 4,7 milhões de trabalhadores desalentados, que estavam fora da força de trabalho) (IBGE, 2020). Após a pandemia, esse quadro agravou-se exponencialmente. Pela primeira vez, mais da metade da População Economicamente Ativa (PEA) ficou sem emprego no Brasil. Em maio de 2020, havia mais pessoas fora do mercado de trabalho e desempregadas (87,7 milhões de brasileiros), do que trabalhando (85,9 milhões). “É o pior momento em termos de pessoas fora do mercado de trabalho”, disse a analista da Coordenação de Trabalho e Rendimento do IBGE1.
A tarefa que se impõe é introduzir novos mecanismos que protejam os trabalhadores da insegurança laboral, num contexto prospectivo do desemprego estrutural de longa duração, da corrosão dos empregos e da base salarial (Belluzzo, 2020) e da obsolescência da mão de obra, em razão das sucessivas revoluções tecnológicas (Lavinas, 2018). Nessa perspectiva, a reforma do Estado Social brasileiro deve avançar no sentido de se introduzir um novo benefício de transferência de renda que complemente ou substitua temporariamente os rendimentos do trabalho, mitigando a pobreza e a desigualdade, pela maior proteção à massa trabalhadora desempregada ou inserida de forma precária no mercado de trabalho.
Um falso consenso entre liberais e progressistas
A discussão sobre a “renda da cidadania” é discussão complexa, dado que nessa discussão confrontam-se desenhos antagônicos, a depender do matiz ideológico que inspire cada proposta. De um lado, a visão progressista considera os desafios trazidos pela revolução robótica e pela inteligência artificial, ao propor uma renda básica (Lavinas, 2018). De outro, a visão liberal põe fim às políticas sociais universais e propõe uma renda básica, mas para substituir aquelas políticas. Nessa corrente, destacam-se os trabalhos de Hayek (1944) e Friedman (1962). Como se sabe, esses autores influenciaram a escalada da doutrina neoliberal em âmbito global, a partir de meados dos anos de 1970. Influenciada por Milton Friedman, a ideia do “imposto de renda negativo” foi adotada no programa Chile Solidário (1982); e o país passou a ser considerado modelo a ser seguido pelas demais nações subdesenvolvidas. No Brasil, essa alternativa ganhou impulso na década de 1990; neste contexto, começa a cruzada em favor da renda mínima iniciada pelo senador Eduardo Suplicy (PT-SP) em 1991 – ideia certa, surgida em momento errado. A luta incansável do ilustre senador petista faz crer aos setores progressistas desinformados que renda básica seria proposta progressista em quaisquer circunstâncias.
Mas, especialmente no caso brasileiro, a implantação da renda básica traz com ela a perigosa ameaça de aprofundar e acelerar o desmonte do Estado Social – projeto acalentado pelas classes dirigentes desde 1988, que ganhou força a partir de 2016, e caminha em marcha forçada desde 2019 (Fagnani, 2019). Hoje, o novo benefício pode vir a ser um “cavalo de Troia” a favor da destruição do Estado Social. Esse espectro de destruição, presente desde 1988, ressurgiu no documento “Uma Ponte para o Futuro” (PMDB, 2016), às vésperas do golpe parlamentar. O mesmo espectro ressurge em documento do Banco Mundial (2017), cujo principal “achado” é a “ideia” segundo a qual alguns programas governamentais, como a Previdência Rural e o Benefício de Prestação Continuada (BPC), “beneficiam os ricos mais do que os pobres”. No pós-pandemia, diversos economistas liberais vêm ressuscitando propostas inspiradas em moldes do Banco Mundial, já repetidas há décadas (Siqueira; Nogueira, 2020).
Transferir renda para enfrentar o trabalho-zero
Na perspectiva progressista, a implantação da renda mínima para proteger os trabalhadores inseridos em ocupações precárias deve ter como ponto de partida as bases financeiras e institucionais da proteção social, concebidas nos anos de 1970, inscritas na Constituição em 1988 e continuamente aperfeiçoadas nas décadas seguintes. São mais de 50 anos de construção de institucionalidade, que não podem ser desconsiderados ou jogados na lata do lixo. As bases da assistência social, por exemplo, foram plantadas na década de 1970, referendadas pela Carta de 1988, regulamentadas pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS, 1994) e aperfeiçoadas pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e pelo Sistema Único de Assistência Social (SUAS, 2005), responsável pela gestão dos maiores programas do país e do mundo de transferência de renda para combater a pobreza: o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família (PBF). Do ponto de vista operacional, conta com o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal e com a Caixa Econômica Federal, seu braço financeiro.
Uma avaliação técnica isenta de paixões aponta que o formato atual do PBF contém em si os elementos fundantes para o desenho da renda mínima aqui proposta. Basta subir a linha de definição da pobreza, hoje fixada em R$ 170 per capita, de modo a que mais brasileiros pobres sejam reconhecidos como tal. É o que se propõe, corretamente, no programa Mais Bolsa Família (PL 4.086/2020) formulado pelo Partido dos Trabalhadores. Pela proposta, todas as famílias com renda até R$ 600/mês por pessoa, e que incluam gestantes, nutrizes, crianças ou jovens, teriam direito a um benefício fixo de R$ 300 para cada um deles, limitados a cinco benefícios por família. Para as famílias com renda de até R$ 300/mês por pessoa também seria assegurada uma complementação mensal de renda, adicional aos benefícios para crianças, jovens nutrizes e gestantes, de forma a garantir que nenhum brasileiro tenha de viver com menos que uma renda mínima de R$ 3002.
Também se deve pensar na introdução de uma espécie de “seguro-desemprego” para o trabalhador submetido a ocupações precárias, o qual terá de incluir mecanismos automáticos que permitam o contínuo fluxo de entrada e saída desses trabalhadores da situação de ocupados para a desocupação protegida, e a volta ao trabalho.
Reforma tributária progressiva para financiar o novo Estado Social
Como mencionado, os países capitalistas que obtiveram maior êxito relativo em seu processo de desenvolvimento combinaram tributação progressiva com regimes de Welfare State. No Brasil, ao contrário, a correlação de forças presente no processo constituinte foi insuficiente para empreender uma reforma tributária que corrigisse o secular caráter regressivo do sistema de impostos. Com a pandemia, a superação dessa anomalia tornou-se imperativa.
Somos um dos países mais desiguais do mundo, e o nosso sistema tributário é um dos mais regressivos do mundo. Tributamos pouco a renda e o patrimônio. Na Dinamarca, esses dois itens, em conjunto, representam 67% da arrecadação total de impostos; nos EUA, 60%; na média dos países da OCDE, 40%; no Brasil, apenas 23%. Por outro lado, somos vice-campeões mundiais em tributação do consumo. No Brasil, a participação relativa dos impostos que incidem sobre o consumo, na arrecadação total, atinge 50%; a média da OCDE é de 32,4%; e nos EUA, 17%.
A alíquota máxima do IRPF praticada nos países da OCDE é de 41,0%, em média; no Brasil, 27,5%. Essa alíquota é superior a 50% em nações como Bélgica e Holanda, e entre 40% e 50% na Alemanha e Portugal, por exemplo. A alíquota máxima praticada no Brasil é inferior à praticada em muitos países da América Latina, como Argentina (35%), Chile (40%) e Colômbia (33%). Em decorrência das baixas alíquotas que incidem sobre as altas rendas e dos mecanismos de isenção tributária dessas camadas, a arrecadação do IRPF no Brasil é excessivamente reduzida, na comparação internacional. Em 2015, a arrecadação média do IRPF na OCDE era de 8,5% do PIB; no Brasil, 2,5% do PIB.
O paradoxo é que o sistema ainda possui diversos mecanismos que isentam de tributação as camadas de altas rendas e grande parte das rendas do capital. A isenção da tributação de lucros e dividendos distribuídos aos sócios e acionistas é um desses mecanismos. Por conta desses dispositivos, quem ganha mais de 240 salários-mínimos mensais, por exemplo, tem quase 70% dos seus rendimentos isentos de tributação.
Outra anomalia é a baixa tributação do patrimônio. O Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), aprovado pela Constituição Federal de 1988, até hoje não foi regulamentado; o Imposto Sobre Propriedade de Veículos (IPVA) não incide sobre aeronaves e embarcações; a alíquota máxima (8%) legalmente autorizada para o Imposto Sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) é muito inferior às praticadas por países da OCDE, as quais, frequentemente, ultrapassam o patamar de 30%; a arrecadação do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) representa 0,1% da arrecadação tributária federal.
Agenda injusta e anacrônica
A agenda prioritária da Reforma Tributária que tramita no Congresso Nacional está desconectada da realidade. Antes da Covid-19, essa agenda já era injusta e limitada, porque as duas propostas hegemônicas em tramitação3 não enfrentam a principal anomalia da tributação brasileira – seu caráter regressivo; não reduzem – e podem ampliar – a desigualdade; e são profundamente insuficientes, porque não fortalecem financeiramente o Estado para que cumpra o papel dele exigido em crises dessa envergadura. Ambas as propostas são omissas quanto à tributação da alta renda e da riqueza e contemplam, exclusivamente, a tributação do consumo. Na mesma perspectiva, está o projeto de lei encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional em julho de 2020. Após a pandemia, a agenda da reforma da tributação do consumo tornou-se anacrônica.
A Reforma Tributária desenvolvimentista
Diante desse cenário, os partidos da oposição formularam proposta alternativa que também tramita no Congresso Nacional. A chamada “Reforma Tributária Solidária, Justa e Sustentável” (Emenda n.º 178/2019 da PEC 45/2019) corrige a injustiça tributária, preserva o financiamento da seguridade e da educação, restaura o equilíbrio federativo, contempla a questão ambiental, aperfeiçoa a tributação sobre o comércio internacional e corrige dois mecanismos que historicamente transferem renda, das camadas mais pobres para as camadas de maior renda da sociedade: as isenções fiscais e a sonegação.
Essa é a única, dentre as propostas que tramitam no Congresso Nacional, que, de fato, enfrenta o caráter regressivo da tributação – mas poucos sabem da sua existência, pois ela tem sido deixada de fora do debate nacional. Dois estudos serviram de ponto de partida para a elaboração da proposta da oposição. O primeiro apresenta amplo diagnóstico sobre a totalidade dos problemas crônicos da tributação brasileira (Fagnani, 2018). O segundo faz propostas para mudar (Fagnani, 2018). Conclui-se que, do ponto de vista técnico, não há nenhuma limitação para a justiça fiscal no Brasil: “É tecnicamente possível que o Brasil tenha sistema tributário mais justo e alinhado com a experiência dos países mais igualitários, preservando o equilíbrio federativo e o Estado Social inaugurado pela Constituição de 1988”.
Tributar os super-ricos para reconstruir o país
O contexto da pandemia da Covid-19, e da crise econômica sem precedentes que se projeta para o curto e médio prazo, levou os formuladores dos estudos que subsidiaram a proposta dos partidos da oposição a elaborarem novas propostas baseadas na elevação da tributação sobre as altas rendas e os grandes patrimônios4. Com a retomada do crescimento, estima-se que essas medidas possam gerar recursos adicionais da ordem de R$ 291,8 bilhões por ano. A maior parte desse acréscimo de receitas virá do tratamento isonômico na tributação das rendas e da maior progressividade do IRPF (R$ 158 bilhões), seguida pelo Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) (R$ 40 bilhões).
Muito considerável também o potencial redistributivo das medidas propostas. No caso do IRPF, a nova tabela progressiva aumenta o limite de isenção para renda líquida próxima de três salários-mínimos mensais (10,1 milhões de trabalhadores, 34,1% dos contribuintes) e amplia as alíquotas para rendas mais altas (cerca de 600 mil contribuintes, 0,3% da população). O Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), por exemplo, só incidirá sobre patrimônios superiores a R$ 10 milhões, privilégio de cerca de 60 mil contribuintes (0,028% da população).
Além dos R$ 290 bilhões de acréscimos de receitas tributárias, o estudo aponta para a necessidade de se reverem os “gastos tributários” e combater a sonegação de impostos. Estima-se que as isenções fiscais concedidas somente pelo Governo Federal5 e a sonegação fiscal6 totalizem aproximadamente R$ 900 bilhões anuais (12,8% do PIB), que representava, em 2015, 64% do total da receita tributária anual arrecadada pela União (R$ 1,4 trilhão) e quase metade do total da receita tributária arrecadada pelos três níveis de governo (R$ 1,9 trilhão). Supondo que após a avaliação da eficácia das renúncias fiscais contabilizadas pela Receita Federal (R$ 331 bilhões)7, fosse possível reduzir 40% do “gasto tributário”, essa redução resultaria em recursos adicionais da ordem de R$ 132 bilhões anuais, montante próximo do custo de um programa ampliado de transferência de renda obtido pela expansão dos critérios de elegibilidade do Programa Bolsa Família. Da mesma forma, supondo-se que seja possível reduzir a sonegação em 30%, já haveria acréscimo de receita da ordem de R$ 180 bilhões anuais.
Considerações finais
Analistas de diferentes matizes apontam que estamos diante de crise tão severa quanto as principais crises do capitalismo no século XX. Diante dessa realidade, argumenta-se em favor de reforma do Estado Social brasileiro no sentido de se superarem dois limites estruturais. O primeiro limite estrutural pode ser superado mediante a introdução de novos mecanismos que protejam os trabalhadores da insegurança laboral, num contexto prospectivo do desemprego estrutural de longa duração e de corrosão dos empregos e da base salarial. Para superar o segundo limite estrutural, deve-se prover o Estado Social de mecanismos fiscais adequados e progressivos. A história econômica ensina que a tributação progressiva sobre as altas rendas e a riqueza teve papel importante no reforço da capacidade financeira dos Estados nacionais, exigido para que se enfrentassem as crises do capitalismo do século passado, bem como para financiar os regimes de Welfare State.
Referências
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Ayuso, Silvia. La OCDE pide un Plan Marshall para afrontar la crisis del coronavirus. El País, 21/03/2020. Disponível em: https://elpais.com/economia/2020-03-21/la-ocde-pide-un-plan-marshall-para-afrontar-la-crisis-del-coronavirus.html
Banco Mundial. Um ajuste justo: análise da eficiência e equidade do gasto público no Brasil. Novembro de 2017. Disponível em: https://www.worldbank.org/pt/country/brazil/publication/brazil-expenditure-review-report
Belluzzo, L.G. O trabalho tem futuro? Carta Capital, 20/07/2020. Disponível em: https://www.cartacapital.com.br/artigo/o-trabalho-tem-futuro/#.Xxg4inyelKW.whatsapp
Beveridge, W. H.La seguridad social en Inglaterra. Plan Beveridge. Traducción del texto oficial inglés por Vicente Peris. Espanha: Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social (CIESS), (1942) 2008.
Fagnani, E. (2005). Política social no Brasil (1964-2002): entre a cidadania e a caridade. Tese de Doutorado. Campinas: IE-UNICAMP, 2005.
Fagnani, E. Destruição da cidadania social: um projeto acalentado desde 1988. In. Sader, E. (org.). Rio de Janeiro: UERJ, LPP 2019.
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Friedman, M. Capitalismo e Liberdade. São Paulo: Nova Cultural, série “Os Economistas”, (1962) 1988.
Hayek, F.A. O Caminho da Servidão. Rio de Janeiro: Editora Globo, (1944) 1977.
IBGE. PNAD Contínua: taxa de desocupação é de 12,9% e taxa de subutilização é de 27,5% no trimestre encerrado em maio de 2020. Rio de Janeiro: IBGE: Agência de Notícias, 30/06/2020. https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-sala-de-imprensa/2013-agencia-de-noticias/releases/28110-pnad-continua-taxa-de-desocupacao-e-de-12-9-e-taxa-de-subutilizacao-e-de-27-5-no-trimestre-encerrado-em-maio-de-2020
Lavinas, L. Renda Básica de cidadania: a política social do século XXI? Lições para o Brasil. São Paulo: Fundação Friedrich Ebert, Análise n. 47, 2018.
PMDB. Uma ponte para o futuro. Fundação Ulysses Guimarães, outubro de 2015. Disponível em: https://www.fundacaoulysses.org.br/wp-content/uploads/2016/11/UMA-PONTE-PARA-O-FUTURO.pdf
Silveira, F.G. e Passos, L. Renúncias fiscais e tributação da riqueza: as capturas pelas elites econômicas e classe média tradicional. In: Fagnani, E. (org.). A Reforma Tributária Necessária: diagnóstico e premissas. Brasília: Anfip; Fenafisco; São Paulo: Plataforma Política Social, 2018.
Siqueira, R.B.; Nogueira, J.R. Porta está aberta para a Renda Básica Universal. Valor Econômico, Eu &, 9/4/2020. Disponível em: https://valor.globo.com/eu-e/noticia/2020/04/09/artigo-rozane-bezerra-de-siqueira-e-jose-ricardo-bezerra-nogueira-porta-esta-aberta-para-a-renda-basica-universal.ghtml
Wolf, Martin. A democracia vai fracassar se não pensarmos como cidadãos. Folha de S.Paulo, 07/07/2020. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/mundo/2020/07/a-democracia-vai-fracassar-se-nao-pensarmos-como-cidadaos.shtml
1 Em meio à pandemia, País nunca teve tantos brasileiros fora do mercado de trabalho. Por Daniela Amorim e Thaís Barcellos, O Estado de S.Paulo, 1/7/2020. https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,em-meio-a-pandemia-pais-nunca-teve-tantos-brasileiros-fora-do-mercado-de-trabalho,70003350025
3 Propostas de Emenda Constitucional n.º 45/2019 (Câmara dos Deputados) e n.º 110/2019 (Senado).
4 Consultar: Tributar os Super-ricos para Reconstruir o País. https://plataformapoliticasocial.com.br/tributar-os-super-ricos-para-reconstruir-o-pais/
5 Consultar Silveira e Passos (2018).
6 Consultar levantamento feito pelo grupo internacional Tax Justice Network, com base em dados de 2011 do Banco Mundial. http://www.valor.com.br/brasil/3333552/no-mundo-brasil-so-perde-para-russia-em-sonegacao-Fiscal-diz-estudo. Ver também estimativas do Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional (Sinprofaz). http://www.quantocustaobrasil.com.br/artigos/sonegacao-no-brasil-uma-estimativa-do-desvio-da-arrecadacao-do-exerc%C3%ADcio-de-2013
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