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Autor: Simone Silva de Deos e Giuliano Contento de Oliveira (Orgs)
Este livro é resultado da pesquisa “O Papel das Políticas Públicas na Formação e Internacionalização dos Grandes Grupos Nacionais: Lições Internacionais, Desafios Brasileiros”, realizada mediante parceria entre a Fundação do Desenvolvimento Administrativo do Estado de São Paulo (Fundap) e o Centro de Estudos de Relações Econômicas Internacionais do Instituto de Economia da Unicamp (CERI/IE/Unicamp). O livro tem o objetivo de analisar a participação do Estado, por meio das políticas públicas adotadas, nos processos de formação, consolidação e expansão internacional dos conglomerados empresariais, a partir de alguns estudos de caso com países selecionados. Foram investigadas, assim, as estratégias governamentais de apoio às empresas, visando a fomentar grandes grupos nacionais desde sua constituição até a condução de investimentos produtivos no exterior. Os países estudados foram Japão, Coreia do Sul, Índia e China como representantes asiáticos e a União Europeia, com tratamento mais detalhado a alguns de seus países-membros, a saber, Reino Unido, França, Alemanha, Espanha e Finlândia. O estudo dessas experiências permite uma análise mais acurada das políticas que já vêm sendo conduzidas pelo governo brasileiro a fim de promover a consolidação de grupos empresariais nacionais e seu movimento de internacionalização produtiva, bem como de outras formas de intervenção que poderiam ser utilizadas.
Ambos os temas – políticas de apoio à formação e internacionalização dos grupos – estão relacionados, na medida em que apresentam elementos para a compreensão do papel governamental na trajetória das empresas internacionalizadas. As empresas, a propósito, buscam internacionalização com o apoio dos governos. Em alguns casos, pode-se dizer que é um objetivo dos próprios governos, com vistas a adquirir, manter ou fortalecer a competitividade do capital nacional, encontrar novos espaços de acumulação e até mesmo representar um contraponto “político” aos players, antes dominantes, em áreas consideradas estratégicas. De fato, entende-se que o tema de formação de grandes grupos esteja incluso na estratégia de desenvolvimento conduzida pelos países em diversos momentos de sua história. Estratégia de desenvolvimento esta para a qual se combinam várias políticas como industrial, comercial, cambial, tributária, creditícia e monetária em prol de um objetivo comum de desenvolvimento.
Nesse sentido, vale mencionar alguns dos “fatos estilizados do desenvolvimento” discutidos por Rodrik (2006, p. 9-15): i) “desenvolvimento econômico requer diversificação, não especialização”; ii) “países com crescimento elevado são aqueles com grandes setores industriais”;
iii) “acelerações do crescimento estão associadas a mudanças estruturais na direção industrial”; iv) “padrões de especialização não são determinados por dotações de fatores”; v) “países que promovem exportações de bens mais ‘sofisticados’ crescem mais rápido”; vi) “há convergência ‘incondicional’ ao nível de produtos individuais”; vii) “alguns padrões de especialização são mais conducentes do que outros para promover um upgrading industrial”.
Em resumo, o autor procura demonstrar a importância da diversificação, sobretudo industrial, e da combinação de políticas, como a industrial e a cambial, para promover o desenvolvimento econômico. Nos casos analisados neste livro, em distintos graus, o modo de atuação do Estado e suas estratégias de desenvolvimento nos diferentes períodos indicam o esforço despendido a fim de criar estruturas industriais diversificadas e, em alguns países, baseadas em tecnologia de ponta. Em geral, nesse contexto, adotaram-se medidas orientadas para a formação de grandes grupos empresariais, bem como para a internacionalização dos mesmos, alinhadas à estratégia nacional de desenvolvimento.
Não se trata, necessariamente, de favorecer alguns setores em detrimento de outros, mas criar condições macroeconômicas, microeconômicas e institucionais que permitam gerir problemas e propor soluções, ou seja, enfrentar os desafios do desenvolvimento. Assim, dado o contexto recente de desregulamentação e liberalização – questionado, contudo, após a recente eclosão da crise financeira internacional – é de suma importância verificar como fizeram os distintos países e se adotaram algum tipo de instrumento para fortalecer seus grupos nacionais e torná-los competitivos
Vale ressaltar que parte dos países analisados concentrou suas políticas de apoio à formação de grupos nacionais fortes na “época de ouro” do capitalismo, centrada entre as décadas de 1950 e 1970, portanto, em período histórico e contexto político em que a intervenção estatal era vista de modo bem distinto daquele que passou a prevalecer sob a égide da globalização. Embora o contexto atual apresente diferenças substanciais em relação aos “anos dourados”, as lições extraídas a partir de alguns países estudados como, notadamente, China, Espanha e Finlândia reiteram a necessidade de políticas de apoio estatal capazes de propiciar as condições para consolidar suas corporações, proporcionando maior desenvolvimento ao país.
O tema da internacionalização produtiva das empresas vincula-se, também, às estratégias de desenvolvimento do país. Isso proporciona uma reflexão mais profunda acerca do movimento, bem como das políticas que apoiam a internacionalização, acentuada em período recente, após a adoção por parte dos Estados Nacionais de medidas promovendo maior liberalização dos fluxos de Investimento Direto Externo (IDE). No debate acerca da internacionalização, especificamente das políticas de apoio, emergem críticas importantes relacionadas, por exemplo, à possibilidade de “exportação” de empregos, redução do investimento doméstico e prejuízos ao balanço de pagamentos. Quanto aos problemas no balanço de pagamentos, eles surgiriam na medida em que a internacionalização envolveria, em primeiro momento, uma saída de divisas do país.
De fato, tais elementos devem ser considerados, mas é preciso ter em conta, segundo Alem e Cavalcanti (2005, p. 55), o caráter dinâmico do processo, fundamental à própria sobrevivência das empresas nacionais, além de contribuir para o aumento de competitividade de seus países de origem. Nesse sentido, a internacionalização pode ter um efeito “líquido” muito positivo a longo prazo, benéfico quer para a geração de empregos, quer para os investimentos. Em horizonte mais amplo, inclusive, a internacionalização enseja a oportunidade de remessa de lucros e dividendos das empresas que se estabeleceram no exterior.
De acordo com a Cepal (2007, p. 103), a realização de IDE pode contribuir para fortalecer a competitividade das empresas – assegurando os recursos naturais e consolidando os mercados de exportação –, ajudá-las a melhorar sua eficiência mediante estabelecimento de plataformas de exportação em locais com custos mais baixos, além de lhes permitir o acesso a ativos estratégicos como tecnologia, conhecimento técnico e recursos financeiros.
Dunning (1994) classifica o IDE de acordo com a motivação das empresas em direção à internacionalização, em quatro tipos que podem ser combinados: resource seeking, market seeking, efficiency seeking e strategic asset seeking. O primeiro (resource seeking) está orientado para a exploração de recursos naturais ou mão de obra não qualificada. A segunda modalidade (market seeking) está voltada à exploração do mercado doméstico do país receptor. Os investimentos efficiency seeking, por sua vez, dirigem-se à racionalização da produção para explorar economias de escala e de escopo. O último tipo de IDE (strategic asset seeking) tem como principal objetivo proporcionar ativos estratégicos à firma investidora, ou seja, recursos e capacidades que mantenham ou acrescentem sua competitividade nuclear nos mercados regionais ou globais. O processo de Fusões e Aquisições (F&As) constitui uma forma típica de realização dessa estratégia que, voltada à promoção do IDE, se mostra relevante na trajetória de crescimento dos países em desenvolvimento. “In an increasingly globalized economy, outward FDI emerges as a critical option for corporate strategies to enhance enterprise competitiveness and national performance. A number of governments now recognize this” (UNCTAD, 1995, p. 307).
Como resultado do processo de acirramento da concorrência internacional e da percepção, por parte dos governos, dos benefícios advindos com a internacionalização de suas empresas, políticas orientadas a essa maior inserção mundial dos grupos nacionais foram, paulatinamente, adotadas de forma mais sistemática pelos diferentes Estados Nacionais. Os países desenvolvidos passaram a implementar políticas de desregulamentação quanto às restrições à saída de IDE, seguidos dos países periféricos, sobretudo nas décadas de 1980 e 1990. Posteriormente, foi incentivada a criação de agências e instrumentos destinados à promoção do IDE, inclusive multilaterais, buscando minimizar eventuais riscos inerentes a tal atividade . Nessa perspectiva, envolvendo fatores macroeconômicos e institucionais, estratégias empresariais e políticas públicas, analisam-se diversas experiências dos países mencionados.
No primeiro capítulo, examina-se a experiência de formação e internacionalização de grandes grupos japoneses. O processo de formação e consolidação doméstica dos conglomerados do Japão – os denominados keiretsu – remete ao período do “milagre econômico” verificado no país entre as décadas de 1950 e 1970, quando se intensificou a relação entre bancos e grupos empresariais. Estes se formaram após o desmantelamento dos antigos conglomerados (zaibatsu) no pós-guerra, sobretudo em torno a grandes bancos com os quais as empresas haviam acumulado débitos. Para a consolidação da industrialização do país e o fortalecimento dos grupos em bases que permitissem o crescimento sustentado, foi fundamental a participação ativa do Estado o qual incentivou o processo de concorrência direta entre os conglomerados. Por um lado, o Banco Central do Japão favoreceu os mecanismos de crédito, mantendo um nível de liquidez compatível com as necessidades de expansão dos bancos e da economia. Por outro, o Ministério da Indústria e do Comércio Exterior (MITI) não poupou esforços para reservar o mercado japonês aos capitais nacionais e orientar os investimentos dos grandes grupos aos setores industriais considerados estratégicos, sobretudo o da indústria pesada e química, que permitiriam o rompimento da situação estrutural de estrangulamento do balanço de pagamentos. Embora, posteriormente, a atuação do MITI tenha sido restrita, os keiretsu já apresentavam amadurecimento e condições para enfrentar a feroz concorrência externa.
No que se refere ao processo de internacionalização dos grupos japoneses, destacam-se alguns fatores macroeconômicos. Afinal, o fato de tornar-se o maior investidor mundial, os saldos crescentes em conta corrente e o próprio efeito da valorização do iene sobre a competitividade das empresas japonesas propiciaram, na década de 1980, um ambiente para a saída de IDE e a procura por novos mercados consumidores (Estados Unidos) e, como parte das estratégias corporativas de constituir redes globais de produção, regiões com custos menores (Sudeste Asiático). Tais condições, todavia, bastante peculiares e importantes não foram as únicas determinantes do processo de internacionalização. Desempenharam papel indispensável, também, as linhas de financiamento e os demais procedimentos governamentais (garantias, acesso a informações etc.) para fomentar a expansão internacional das empresas. Nesse sentido, deve-se sublinhar o apoio do Japan Bank for International Cooperation (JBIC), além de outras instituições japonesas e internacionais.
O segundo capítulo aborda a experiência da Coreia do Sul, um dos principais casos de industrialização tardia, com efetiva participação do Estado, visando, especialmente, a realizar o catching-up industrial, comercial e tecnológico com os países avançados, bem como consolidar grandes grupos empresariais bastante diversificados e internacionalizados. A formação de grandes conglomerados sul-coreanos (chaebol) esteve associada às estratégias de desenvolvimento do país ao longo do tempo. Para alcançar os objetivos preconizados, promoveram-se grandes grupos nacionais, em caráter seletivo, a fim de que estes realizassem os investimentos necessários nas áreas desejadas. Facilitados pelo fato de serem os principais bancos comerciais do país estatais, diversos instrumentos como linhas de crédito subsidiadas e cobertura de risco aos investimentos, foram colocados à disposição dos chaebol, principalmente, nas décadas de 1960 e 1970. O acesso aos benefícios estava condicionado ao desempenho dos grupos em termos de competitividade, rentabilidade ou metas de exportação. A depender dos resultados, alguns foram “premiados” e outros, “penalizados”. Para que as distintas políticas fossem bem-sucedidas, a orientação governamental no sentido de promover, como prioridade, o desenvolvimento econômico foi fundamental.
A participação estatal também foi marcante no processo de internacionalização dos grupos sul-coreanos. As políticas foram paulatinamente implementadas de acordo com o que se julgava importante ao desenvolvimento do país e a manutenção da competitividade de suas empresas. Até meados da década de 1980, quando se priorizava o fortalecimento da indústria nacional, eram elevadas as restrições à entrada e à saída de IDE. Contornado o problema mais grave do balanço de pagamentos, com a obtenção de superávits em conta corrente, lançaram-se as bases para garantir a competitividade de suas empresas em âmbito internacional, buscando a conquista de novos mercados, redução de custos e acesso a recursos estratégicos. Medidas em prol da liberalização da saída de IDE foram seguidas, especialmente, a partir da década de 1990, porém de maneira cautelosa. No fomento à internacionalização, destaca-se o papel do Ministry of Finance and Economy (MOFE) e do Eximbank da Coreia do Sul, com incentivos que perpassam uma gama de instrumentos, desde informações mais gerais aos investidores sobre os países de destino até crédito para financiar o investimento. Também se incluem garantias e seguros, a fim de proteger o capital investido contra problemas políticos, bem como acordos internacionais referentes à tributação. Com isso, os fluxos de saída de IDE sul-coreanos tenderam a aumentar. Destinam-se, majoritariamente, para outros países asiáticos, sobretudo a China e concentram-se, em sua maioria, nos produtos manufaturados, setor em que a competitividade sul-coreana é maior.
O terceiro capítulo analisa a Índia, um caso em que não existe relação de continuidade entre os dois processos estudados. Nesse país, a formação de grandes grupos data do século XIX, quando a Índia era ainda uma colônia britânica, enquanto o processo de internacionalização atingiu um estágio mais profundo muito recentemente, isto é, a partir de 2006. De fato, com a Independência indiana (1947), o Estado, ao assumir uma estratégia de desenvolvimento com planejamento e voltada “para dentro”, promoveu o nascimento e/ou fortalecimento dos grupos que estiveram associados ao esforço de industrialização, em outras palavras, dos grupos pertencentes às indústrias consideradas prioritárias. Nos anos 1960, contudo, o Estado optou por adotar uma política mais restritiva aos grandes grupos existentes, promovendo a emergência “espontânea” de novos grupos, os quais foram beneficiados pela possibilidade de expansão – em um contexto em que eram impostas restrições aos grupos mais antigos – e por políticas de proteção à produção interna, como a lei de patentes de 1970, que favoreceu o processo de engenharia reversa.
Entre a independência e as reformas econômicas dos anos 1990, o governo indiano auxiliou a formação de alguns grandes grupos, de forma indireta, por meio de políticas intencionais declaradas e conexas a sua estratégia de desenvolvimento e, de forma indireta, pela ausência de regulamentação (ou de restrições) como no caso da indústria de software. Após as reformas dos anos 1990, o Estado assumiu uma postura mais ativa no fomento ao setor privado nacional, mas sem a intenção explícita de formar grandes grupos nacionais. No caso da internacionalização, a participação do Estado foi relativamente mais ativa e explícita, mas ambos os processos – incentivo à formação de grandes blocos de capital e à internacionalização dos mesmos – evoluíram inteiramente ligados às estratégias de desenvolvimento nacional. A inserção mundial diferenciada das empresas indianas, tanto com relação aos países de destino como também dos setores de destino, possui estreita relação com a política tecnológica, educacional e as políticas de fomento à internacionalização.
No caso chinês, analisado no quarto capítulo, é possível observar que os processos de formação e internacionalização dos grandes grupos estão ligados diretamente e pode-se entender o movimento “para fora” do capital como uma continuidade da formação dos grandes grupos nacionais. No caso da China, de maneira mais específica, o Estado elegeu, gradativamente, um grupo de empresas a partir de 1986, com o objetivo de torná-las líderes em suas respectivas indústrias e montar um “time de campeãs nacionais” (“national team”). Para isso, muitos foram os instrumentos utilizados pelo Estado o qual estabeleceu uma política de “caso a caso”, procurando entender cada indústria para conceder estímulos adequados. Além da análise individualizada, instituiu uma política de tentativa e erro no âmbito da qual foi, aos poucos, realizando testes, para ver quais eram os incentivos mais efetivos. O processo, encarado como uma das principais preocupações de Estado, vale ressaltar, é bastante recente, pois foi executado na década de 1990.
Com relação ao processo de internacionalização, é ainda mais recente porque, somente a partir de 2003, os fluxos de saída de Investimento Direto Externo aumentaram e começaram a ganhar dimensões relevantes. Na origem dessa mudança, está o projeto Going Global, efetivado na esteira da crise asiática (final da década de 1990), contemporaneamente à entrada da China na Organização Mundial do Comércio (OMC) e em um contexto de “conforto macroeconômico”, caracterizado por alto nível de reservas internacionais e balança comercial superavitária. O contexto de realização do Going Global influenciou nos tipos de incentivos concedidos pelo Estado que, em parte, diferem dos aplicados no processo de formação de grandes grupos nacionais. Destacam-se entre eles, crédito subsidiado, garantias/seguros, isenção de tributos, acordos bilaterais, promoção de informações acerca de oportunidades de investimento, além de flexibilizações burocráticas nos processos de aprovação de projetos.
As políticas de apoio à formação e internacionalização de grupos no âmbito da União Europeia, especificamente, do Reino Unido, França, Alemanha, Espanha e Finlândia são objeto de análise do quinto capítulo. No caso do Reino Unido, França e Alemanha, os processos são relativamente mais antigos, ainda que o período posterior à Segunda Guerra Mundial seja decisivo no sentido de ter ensejado uma contrarreação política e econômica ao processo de internacionalização do capital norte-americano. Não obstante, o movimento de internacionalização foi intensificado a partir de meados da década de 1990, nesses três países. Ademais, tanto no Reino Unido como na França e Alemanha, faz-se presente um amplo conjunto de instrumentos para fomentar e possibilitar a internacionalização empresarial.
Na Espanha e Finlândia, os chamados novos players, a dinamização do processo de internacionalização empresarial ocorreu no período mais recente – a partir da segunda metade da década de 1990. Em ambos os casos, o papel das políticas públicas foi altamente relevante para possibilitar esse processo. No caso espanhol, o envolvimento do Estado no processo de privatização com vistas à formação de grandes grupos, bem como o provimento de mecanismos de apoio à internacionalização mostraram-se essenciais para transformar a economia em exportadora líquida de capitais, com importante presença das multinacionais espanholas na economia mundial. No caso finlandês, por seu turno, o processo de transição da condição de periferia do mundo europeu ainda nos anos 1970 para a de global player, no que diz respeito à internacionalização, exigiu constante intervenção estatal no âmbito das atividades tecnológicas, além de expressivos investimentos e políticas de incentivo em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (P&D&I). Os processos de constituição e consolidação de um dinâmico sistema nacional de inovação serviram de suporte à internacionalização de diversas empresas do país, estando na origem do sucesso finlandês.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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